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常熟市困境儿童社会关爱现状及对策研究

日期:2017年11月21日  来源:苏州市妇儿工委办公室  (评论0条)

儿童不仅属于家庭,也属于国家。让每一个孩子都能在阳光下健康成长,关系社会公平公正,关系国家未来和民族希望。2015年政府工作报告,将救助困境儿童列在特困群体之首,作为中央政府施政的“国之要事”,体现了对国家和民族未来的担当。关心关爱困境儿童的健康成长,是全社会义不容辞的责任。切实帮助困境儿童及其家庭解决生活、监护、教育和发展等问题,逐步提升困境儿童及其家庭的安全感、幸福感,最大限度减少未成年人流浪乞讨和因监护缺失受侵害及各类恶性事件的发生,这是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的客观要求。

近年来,常熟市围绕“儿童优先”理念,进一步加大关爱困境儿童工作力度,逐步形成了党委政府重视、部门齐抓共管、社会各界关心的良好工作格局,困境儿童的生存和发展环境日趋优化,合法权益得到有效保护。但是,常熟市困境儿童社会问题仍然存在,这对地方政府进一步推进有关工作提出了更高要求。

以常熟市为样本,深入开展困境儿童社会关爱的现状调研,了解基层政府困境儿童社会关爱的工作举措和工作成效,提出加快困境儿童社会关爱的具体路径,对于完善苏州市级层面优化服务体系建设、提升服务效能同样具有借鉴和参考意义。

一、常熟市困境儿童的总体情况分析

根据2015年常熟市《关于进一步推进困境未成年人社会保护工作实施意见》,困境儿童主要包括以下五类:孤儿;监护人监护缺失的儿童;监护人无力履行监护职责的儿童;重残、重病及流浪儿童;其他需要帮助的儿童。

经过民政部门排查,全市现有困境儿童107人,分布在全市10个乡镇和板块。具体情况如下:

(一)困境儿童的年龄分布

根据统计,全市困境儿童平均年龄为10.42岁,最小年龄1岁,最大年龄16岁。

按照0-5周岁、6(含)-13周岁、14(含)-16周岁三个年龄阶段划分,困境儿童分别为8人、76人和23人,分别占7.48%、71.03%和21.5%。6-13周岁困境儿童处于义务教育阶段,因各自原因入学教育相对困难。

(二)困境儿童的致困原因分布

根据困境儿童的界定,全市共有孤儿1人,监护人监护缺失的儿童42人,监护人无力履行监护职责的儿童11人,重残、重病及流浪儿童36人,其他需要帮助的儿童16人,分别占0.93%、39.25%、10.28%、33.64%和15.89%。

进一步调查发现,监护人监护缺失的儿童因父母一方死亡、另一方弃养,以及一方服刑或强制戒毒、另一方弃养比重较高,约占该类儿童的80%,反映部分家庭监护人监护责任缺失,没有尽到抚养义务。

此外,重残、重病及流浪儿童中重残比重较高,占该类儿童的80%。受身体状况影响,这类儿童身心发展受到较大限制。

(三)困境儿童的实际监护人情况分布

根据统计,全市困境儿童实际监护人平均年龄为49.38岁,最小年龄27岁,最大年龄82岁。

按照年龄段来分,20-30岁的5人、31-40岁的39人、41-50岁的12人,50岁及以上的51人,分别占实际监护人总数的4.67%、36.45%、11.21%和47.66%。从调查数据看,隔代监护情况比较普遍,约占实际监护人总数的一半。这些监护人本身已部分丧失或全部丧失劳动能力,难以起到稳定的监护作用。


二、常熟市困境儿童社会关爱的做法与举措

近年来,常熟市围绕幸福工程的部署要求,积极开展未成年人社会保护工作,进一步健全完善政府、家庭、社会三位一体关爱服务体系,困境儿童保障服务水平不断提高,儿童福利事业得到全面发展。

(一)突出党政主导,落实政策保障

按照“分类施策、精准帮扶”的总体思路,认真贯彻落实上级精神要求,先后制定出台《关于进一步加强我市困境未成年人保护工作的通知》、《关于进一步推进困境未成年人社会保护工作实施意见》、《关于进一步加强困境儿童关爱服务工作的通知》。围绕“社会救助、社会福利和安全保障”等方面细化完善关爱保护政策措施,为困境儿童健康成长营造良好环境。一是强化社会救助。全面落实《特困家庭学生助学实施办法》、《常熟市开展提高农村儿童重大疾病医疗保障水平试点工作实施方案》、《常熟市慈善急难救助实施办法》,积极拓展困境未成年人救助内容,加快推动城乡低保、孤儿保障、临时救助等各项社会保障制度。2014年,投资900万元成立“常熟市未成年人保护救助中心”,与“常熟市救助管理站”合署办公,对流浪未成年人实施保护救助、教育矫治、心理咨询、技能培训、法律辅导、返乡护送、源头预防及家庭缺失关爱、家庭暴力避护等服务。2015年以来,重点开展困境儿童救助和送流浪儿童回家两项工作,先后对148名困境未成年人开展救助帮扶工作,专业救助服务网点服务功能得到进一步提升。二是拓展社会福利。出台《常熟市关于0-6岁残疾儿童抢救性康复训练工作的实施意见》,全面落实残疾儿童康复训练工作。开展残疾儿童普查登记工作,建立残疾儿童动态数据库,实现全市残疾儿童康复服务的全覆盖。积极顺应儿童福利事业由“补缺型”向“普惠型”转变,加快社会福利由保障孤残儿童向困境未成年儿童延伸。推动将残疾儿童康复纳入城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗范围,建立残疾儿童康复制度,对具有本市户籍的低保、低收入家庭残疾儿童实施免费康复训练救助,其他家庭给予50%的救助。目前,重残补助标准达到750元/月。自2008年起,连续8年在全市范围内开展“0—6岁儿童抢救性康复救助”工作,共救助128名孤残儿童,资助金额达130万元。目前,全市建有各类儿童福利、康复机构4家,180多名儿童被家庭领养,60多名社会残疾儿童得到就学、康复机会。三是落实安全保障。积极探索建立包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等在内的困境儿童安全保护机制,深入推进“零距离”贴心服务工程。围绕儿童安全守护儿童普法教育两个主体,充分发挥女大学生村官、妇女干部、幼儿教师、医护人员和综治办、交警中队和司法所相关部门爱心人士资源,组建流动儿童关爱联盟,以家教辅导员、健康指导员、安全守护员、法制宣传员的身份定期开展进农村、进社区、进学校为活动,教育流动儿童崇尚科学、远离毒品、远离邪教,提高儿童法律意识和自护能力。

(二)突出部门联动,确保有序推进

为有效提升困境儿童社会服务效率,积极优化政府资源配置,加快建立分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的困境儿童服务格局。一是健全组织网络。按照“统一部署、属地负责、条块结合、以块为主”的原则,2014年成立市未成年人社会保护领导小组,进一步明确部门分工和职责。各镇(街道、板块)建立相应的组织协调机构,抓好工作推动和疑难问题的解决。各级组织定期开展检查督导、评价考核等工作,明确奖惩措施,形成激励机制,确保困境未成年人社会保护工作有序开展。二是丰富工作内容。根据“发现报告、甄别评估、分类施救、终结反馈”的总体要求,积极完善网络化的发现、保护、救助机制,全面开展“救助保护、教育帮扶、司法保护、就业扶持、医疗保护、精神关爱”等困境儿童社会保护工作内容,不断完善横向到边、纵向到底的未成年人保护体系。三是深化信息共享。按照“突出重点、全面覆盖、一门受理、分类办理”原则,积极整合全市困境儿童信息资源。充分发挥村(居)社区的主体作用,会同民政、教育、公安等部门,重点开展“把握对象范围、把握摸底内容、把握职责要求” 三项措施,定期对困境未成年人进行动态排查,完善困境儿童信息档案。充分发挥社区工作人员、社区民警、城管队员以及热心市民、志愿者作用,对凝似对象进行甄别评估和报告,协调相关部门实施分类救助和保护。针对16周岁以下流动儿童信息管理的要求,于2012年开发建立一套集登记、衔接、服务管理于一体的16周岁以下流动儿童登记管理信息系统,为全面加强困境流动儿童管理提供信息支持。

(三)突出家庭尽责,落实法定责任

充分发动全社会监督家长依法履行第一保护责任人的义务,加强对家庭监护和委托监护的督促指导,监督监护人履行法定责任。一是推进家庭教育。进一步探索家庭教育指导服务模式,面向儿童和家庭开展家庭教育指导行动。依托市民课堂、各学校家长学校等阵地,开展公益讲座,帮助广大家长解疑释惑,以好家教成就好家风。实施“健康心灵工程”和“新市民子女校园健康援助工程”,打造儿童心理健康常态化关爱基地,通过定期开展儿童心理健康咨询、讲座和心理援助等活动,帮助儿童塑造健康人格。二是加大社工介入。积极拓展多元化的社工介入方式与方法,不断引入公益性组织,组建困境儿童关爱小分队和志愿服务团。截至目前,全市共有持证社工500多名。每镇(区)均配备专兼职儿童社会工作者2名,孤残儿童医疗、康复、教育覆盖率达到100%。通过对“肢体伤害、精神打击、性侵害”等问题进行专业的指导和介入,加大家庭的社会干预,最大限度减少虐待儿童而引发的社会问题和矛盾。三是健全社会跟踪。深入开展家庭困难“两类人员”未成年子女关爱帮扶活动,推进重点青少年群体“成长护航工程”,排摸掌握特殊未成年人群体状况,拓展“救急难”关爱领域2016年,聘请第三方社会组织常熟市小星社会事务所主要承担对这些孩子的生活、学习、身心健康及家庭情况的监测,定期上门对这些孩子进行心理辅导,不定期地跟村(社区)、学校进行交流沟通,了解孩子在不同时间段的个性发展状况,有针对性地开展帮扶工作。

(四)突出社会参与,培育多元主体

积极运用社会化、项目化、专业化的工作方法,有效链接困境儿童社会关爱的各类资源,推进多元力量协调参与,加快实现政社合作的新格局。一是培育社会组织。注重发挥社会公益组织、女性社会组织、政府公益组织在困境儿童社会关爱方面的积极作用,广泛集合爱心力量,不断拓展社会关爱的深度和广度。社会公益组织方面,支持和鼓励当地知名企业家参与困境儿童帮扶。截至2016年,已成立圆梦助学义工社、集贤里义工社等4家爱心义工社。“全国人大代表”、江苏波司登集团高德康设立的德康博爱基金,“全国道德模范”、江苏梦兰集团董事长钱月宝设立的“梦兰妈妈”困境儿童帮扶基金,在全社会引起广泛关注在女性社会组织培育方面,建立女性社会组织备案登记和涉及妇女儿童服务的公益创投项目的信息互动机制,在政策支持、人才建设、项目运行等方面向女性社会组织倾斜。在政府公益组织方面,常熟市慈善总会不断丰富助学活动的形式和内容,持续开展助学金补助、免费午餐、免费床位和爱心书包等形式多样内容丰富的助学活动,实现了特困家庭学生助学从幼儿园到大学的全覆盖。每年发放助学金400多万元,惠及各类困难学生近2500名。二是夯实项目平台。加强政府购买社会组织服务的力度,积极探索以对困境儿童精神关爱为切入点,以开展公益创投项目为载体,实施关爱项目化运作。2016年,首届“公益项目创投”活动投入12.43万元,支持“自闭症儿童关爱项目、困难儿童成长关爱项目、单亲贫困妈妈关爱项目”等3项公益创投项目。加快建立了复式交叉的困境儿童关爱工作新格局积极开展“希望工程”、“春蕾计划”、“8·26虞城妈妈爱心行动”等爱心助学活动,深化结对帮扶。“8·26虞城妈妈爱心行动”公益品牌活动坚持开展19年,全市各级妇女组织和妇联干部结对1184对,发动社会各界结对2565对,累计资助贫困学生7951名,共捐资捐物折合金额1612万元。三是发挥媒体作用。充分利用各种新闻媒体积极宣传未成年人救助保护政策,开展以有利于困境未成年人健康成长和免受侵害为主题的专项活动,努力提升社会知晓度。结合宣传月活动,创新活动形式和载体,向广大市民群众宣传未成年人社会保护工作机制、工作对象、保护任务及相关部门职责。与此同时,利用张贴标语,发放宣传单等方式,大力宣传《未成年人保护法》、《收养法》等,形成全社会关心关爱未成年人、参与未成年人社会保护工作的良好氛围。

三、常熟市困境儿童社会关爱亟待解决的问题

(一)困境儿童发现机制有待加强

目前,常熟市已建立困难儿童三级工作网络,困难儿童发现、报告制度初步健全。但是,从基层情况看,困难儿童发现、报告机制仍以民政部门上报为主,公安、妇联、残联以及社会力量参与机制有待完善。尤其是随着外来流动人口的不断涌入,对外来流动儿童尤其是困境儿童存在发现不及时、管理不到位等问题。

(二)困境儿童关爱内容有待扩大

当前,常熟市儿童福利覆盖面日益扩大,困难儿童的基本生活得到较好保障。初步建立了困境儿童分类保护机制,“七位一体”社会关爱不断延伸。但调查也发现,困境儿童家庭监护仍显弱化,部分家庭存在“等靠要”的现象。目前,各级政府和全社会在提供常规的衣、食、住、行、医等救助保护服务的同时,仍缺乏对困境儿童精准帮扶的有效措施和手段,困境儿童及其家庭扶智、扶能工作有待加强。

(三)困境儿童关爱力量有待整合

近年来,常熟市社会组织蓬勃发展,运行日益规范。截至2015年,全市现有各类社会组织3029家,其中注册的1242家,备案的1788家,户籍每万人拥有11.6家;社会组织登记数、备案的社区社会组织数均位居江苏省前列。但从实际情况看,社会组织介入困境儿童救助的范围和力度还不够大,在平台、资金、人才、信息等方面仍存在诸多短板,尚未形成关爱困境儿童的社会合力。

四、加强常熟市困境儿童社会关爱的主要思路

(一)坚持制度落实和权益保障相结合

困境儿童的社会关爱,需要一种长效的保护机制和服务体系,关爱困境儿童并有效满足其诉求,必须有赖于制度、政策的有效回应,制度必须承担起维护困境儿童权利和利益的保障功能。实现以制度送“关爱”则是困境儿童社会关爱真正“落地”的必然要求,也才能获得实质性、持续性的进展,从而有效摆脱“一阵风”、“零散化”、“临时性”等救助现象。

推动困境儿童保护和关爱的制度建设,重点包括困境儿童的认定,应由基本生活、基本生存向教育、医疗、救护、康复、服务等拓展;不同类型困境儿童救助的措施手段,如教育资助、就学权利保障、重大疾病和意外伤害保险与赔付制度、落实监护责任等,从而为困境儿童营造安全无虞、生活无忧、充满关爱、健康发展的制度环境。

(二)坚持预防为主和主动保护相结合

预防比解决更重要,管理工作的重要原则也是“预防而不是治疗”。困境儿童的产生包含社会、家庭、个体等多个因素或多重要素的叠加,为此要建立和完善困境儿童的预防体系,立足于源头保护、预防保护、主动保护,努力从源头上减少困境儿童的产生,切实增强社会关爱的针对性和实效性。

推动困境儿童保护和关爱的预防体系建设,重点包括做好日常优生优育宣传与服务工作,提高乡镇、街道相关基层医疗卫生机构的服务水平与服务质量,对重(病)残儿童做到早预防、早检查、早发现和早处理;制定相关的制度对困境家庭及时提供经济、医疗方面的援助与支持,帮助他们解决现实与长远存在的各种问题与困难;在社会、社区、学校、家庭营造良好的氛围,使得儿童深切感受到社会的关爱避免儿童心理障碍乃至“误入歧途。”

(三)坚持全面覆盖和分类指导相结合

困境儿童作为儿童群体中最脆弱、最需要保护的部分,更应成为全社会关注的对象,也是党中央、国务院高度关心的民生保障对象;困境儿童的社会关爱,更是社会发展水平的重要标志和社会发展成果人文价值的体现。因此,在相关政策制定的过程中,要切实加强分层、分类指导。

结合不同年龄段、不同来源地、不同致困原因的困境儿童现实需求,根据安全防护、医疗保护、康复扶持、教育帮扶等不同需要形成基本生活保障、教育发展与就业保障、精神关爱与司法维权服务的整体性、差异化体系,按照“轻重缓急”做到“雪中送炭”,形成“生有所养、病有所医、学有所教、救助有门”的关爱体系,保证不同类型困境儿童都能在社会关爱的福利体系中满足自身的利益诉求。

(四)坚持物质关爱和精神关爱相结合

多数困境儿童往往处于物质与精神的双重“贫瘠”之中,关爱困境儿童,物质帮助固然重要,精神帮助也显得尤为重要。由于物质关爱解决的多是困境儿童特定时期内的生活、生存、照顾等方面的困难,精神上的关爱、帮助和支持则更能使得他们树立正确的生活信心和人生观念,促使他们能更好融入社会和健康成长;因此困境儿童除了物质上的帮助,更多需要的是给予精神上的关怀,通过精神关爱弥补亲情缺失或心理创伤,让困境儿童感受到家庭、社会的温暖才是困境儿童帮扶与关爱中标本兼治的根本性手段和方法。

五、加强常熟市困境儿童社会关爱的主要建议

(一)加强困境儿童基础信息化管理

困境儿童信息化管理是困境儿童社会关爱实践的起点,需要从整体上掌握和了解困境儿童的来源、数量、类型和差异性需求,并通过将原本多元、异构、分散的信息资源,通过分析、筛选、类聚、存储、链接等一系列整合实现信息资源的跨部门运用,确保相关决策的科学性。

为此,要切实做到以下几点:一是拓展信息采集途径。全面推进社区(村)困境儿童信息采集全覆盖,逐步把采集点向学校、医院、厂企单位延伸,逐步改变由民政部门单一采集模式,确保儿童信息记录不因居住地迁移而流失。二是完善信息共享平台。按照科学规划、分类采集、综合汇总的要求,建立困境儿童综合信息资源库,强化市、区、镇(街道)、村(社区)四级管理,避免关爱实施中总量不足、资源浪费、结构性矛盾等结构性问题。三是提高信息运用能力。强化资料的分析、利用和加工,深入挖掘困境儿童信息背后的内涵价值,完善学校、家庭、社会“三位一体”的信息服务网络,最大限度地发挥困境儿童信息对实际服务和管理工作的帮助、提高和促进作用。

(二)加大困境儿童救助经费投入

切实保障困境儿童社会保护工作经费,统筹使用本级财政资金和上级专项资金,加强资金管理,提高资金使用绩效,确保困境未成年人社会保护工作有序开展。

为此,要切实做到以下几点:一是加大对社会救助事业的扶持与投入。制定社会福利机构建设(发展)规划,筹集专项资金,加大对社会福利机构在场所、设施和人员方面投入。二是建立健全最低生活保障制度。明确最低生活保障标准,严格按照规定程序做好困境儿童的基本生活费管理,确保专款专用,按时发放,并确保随经济社会发展和群众生活的提高而同步调整提高;三是建立健全困境儿童福利救济制度。探索实施“适度普惠型儿童福利制度”,对孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童等分四个层次进行分层分类救助,完善以困难程度为标准的儿童医疗救助制度、重残儿童法律津贴制度。

(三)构筑困境儿童社会关爱体系

困境儿童社会关爱应整合社会资源。探索社会化运作、项目化管理、品牌化经营模式,引导和扶持社会组织开展关爱困境儿童的社工项目,深化社会结对、社会帮扶常态联系模式,持续创新社会力量关爱困境儿童的新机制、新手段。

为此,要切实做到以下几点:一是引导社会组织参与。充分发挥社会组织贴近基层、了解社会现实的优势,通过政府购买服务、社工志愿服务等方式为社会组织搭建平台,积极动员相关院校、专业组织等方面的资源,为困境儿童提供家庭监护评估、监护干预、心理咨询、康复训练、就业、安置、助学、司法援助等方面的救助保护服务。二是夯实社区服务主体。按照网格化、属地化管理的原则,充分发挥村(居)社区的主体作用,履行法律赋予的监护责任。依托镇(区、板块)妇女儿童活动中心和村(社区)妇女儿童之家,加快困境儿童舆情监测、公益救助、爱心捐助、成长教育等综合平台建设,不断夯实社会关爱困境儿童的载体功能,切实满足和维护本社区困境儿童的需求和利益。三是延伸企业参与领域。鼓励企事业单位、热心人士参与困境儿童关爱活动,引导企业凸显自身价值观和社会责任感。深化定向、定期挂钩帮扶模式,将树立企业良好的社会形象和困境儿童的帮扶关爱加以结合,实现企业和社会的双赢。四是加大社会宣传力度。依托宣传广播电视、微信、政府网站、典型事迹等宣传载体和宣传方式,充分调动全社会参与困境儿童关爱救助保护工作的积极性和主动性,重点关注孤贫、流动儿童的身心健康发展,确保困境儿童生存、发展、安全等方面权益得到有效的维护和保障。

(四)完善困境儿童多部门协作机制

困境儿童社会关爱是一项系统工程,也需要政府各有关部门密切配合,齐抓共管,深化多部门联动与协同,不断优化有利于儿童成长的社会环境和氛围。

为此,要切实做到以下几点:一是落实政府职能。加强顶层设计,统筹协调政策、资金、市场等各方面资源,通过制度建设、政策宣传、积极示范效应、评价及奖惩等多种措施形成有效的资金投入机制、宣传教育机制、约束惩处机制、协调协同机制,引导各部门、社区乃至企业参与到困境儿童关爱的工作。二是明确工作职责。进一步明确民政、教育、公安、人社、卫生计生、财政、司法、法院、检察院、妇联、残联、团委、红十字会等部门职责分工,围绕困境儿童需求和救助事项安排,加强统筹协调和任务分解,加大困境儿童社会关爱政府购买服务的落实力度,保障相关政策落到实处。三是深化部门合作。围绕困境儿童“爱心结对、法律维权、资金助学、领养孤儿、大病资助、心理辅导、残疾康复”等现实需求,进一步深化多部门联动机制,加强困境儿童信息资源的共建共享和互联互通,协调各项政策开展和落实过程中出现的各种问题。


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